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周其仁 著名讲师
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周其仁:从产权的角度看土地流转 

关键词:[经济学家] 浏览:3869 发布日期:2016-01-20 网页收藏

  • 在常识上,土地流转没有任何特别之处。只要农产品可以转手买卖,生产农产品的要素——包括土地——终究也可以转手买卖。从产品市场到要素市场,本来就没有什么不可逾越的界限。政府有权转让国有土地使用权,农民当然也有权转让集体土地使用权。无论在经验上还是在逻辑上,土地流转自然之极,本不值得大惊小怪。


      可是一旦进入“上层建筑”,土地流转立马惊天动地。好像是多了不得的一件大事,很容易引发“两极分化”,特别是那些“无立锥之地的失地农民”,很容易揭竿而起、闹到天下大乱。走市场之路,别的似乎还好说,但土地一定是例外。总之,“大词”迭出,足以吓唬为政者不得越出雷池一步。


      结果就是土地问题“两张皮”。一方面,伴随农产品和城市国有土地的市场化,农地市场化的趋势不可阻挡,多种多样的土地转让无日无之。另一方面,由于观念滞后、政策滞后、法律滞后,农地转让行为仅活跃在法外世界,迟迟得不到合法承认。成文法与现实脱节,官民冲突屡起,中央部门与地方政府离心离德,以土地问题为最。


      正本清源,还是要从财产权利出发。过去多少年,以为社会主义建立了公有制之后,就再也不会遇到产权问题了。经验证明,此认识大错特错。从社会主义改造到改革,无论城市建立的国有制,还是农村建立的集体制,都不过是初级阶段的初级选择,不但有待完善,尤其需要改革。公有制产权改革的实质,是确立财产使用、经营、收益、转让等各项实际权利,为市场经济奠定可靠的基础。


      这里集中谈农村集体制。从法律归属看,农村的土地和其他生产性资源,属于农民集体所有。但是在实际上,农民集体与国家的权利关系一直没有得到清楚的厘定。说土地、耕畜以及劳力都属于农民集体,但种什么、养什么、以什么价格把农产品卖给谁,过去长期受政府行政指令的统制。在集体内部,农民作为成员的权利究竟怎么界定?事实上,集体无权回答这个问题。1961年的时候,安徽等地不少生产队把土地承包给农户耕作(也叫“借地耕作”),但在当时及以后多少年都不合法。否则,农村改革早就开始了。


      生产队要转让名义上归自己所有的资源,也得不到允许。人民公社时代,“平调”的事情有,“刮共产风”也有,把农民的财产一股脑儿归了大堆的,更常常发生,且政治正确,在当时亦属“合法”。至于讲个价钱转手集体土地、厂房和设备的,底下也有,但只能实际发生,搬不到台面上来。说“集体所有制”,到底集体之下的农民有什么实际的权利,长期以来是一笔糊涂账。


      十一届三中全会以来的改革,触动到农村集体制下的农民财产权利。问题既简单又直白:集体土地可不可以承包给农户耕作和经营?承包农户打下的粮食,缴国家税负和集体提留之余,可不可以拿到市场上自由出售?农户种地之外,可不可以务工经商?可不可以购买农机和其他生产资料,从事满足市场需求的经济活动?农民究竟“恒为农”,还是可以进城镇从事非农产业,进而转为“非农民”?


      所有这些“可不可以”,都是权利问题。改革的实践让中国农民明白,仅仅宣布建立“农民集体所有制”,远远没有解决农村的全部财产权利问题。集体制至多不过是一个粗糙的体制外壳,尚不足以回答更多更实际的经济权利问题。真正要释放农村的经济潜力,还需把实际的财产权利——也就是农民运用一切资源的自由行动边界——一道一道地界分清楚。集体制下的农民产权再界定,这就是中国农村改革的基本经验。


      问题是,产权界定不可能一蹴而就。这是因为,随着观念和技术的变化,资源和资产的内涵也在不断变化。过去算不上财产的,现在算了,财产权利怎么划,问题就来了。举一个我见过的实例,在网箱养鱼技术发明之前,大水面对农户而言并不是现实的资产。可以网箱养鱼之后,如何划定大水面的承包范围,就是一个现实的产权问题了。资源和财产的概念与时俱进,产权界定也要与时俱进。这样看,产权界定非一日之功,要随着观念、技术和整体环境的变化而不断推进。再举一例,早年办乡镇企业的时候,哪有什么排放权的概念?后来才有的,有了就要及时界定,否则自由与秩序就找不到平衡点。


      农地问题亦然。包产到户的时候,农民哪里可以进城务工经商?还不是八亿农民搞饭吃。所以当时非强调“承包制长期不变”不可,以此稳定农民的预期,也保护农户承包集体土地的权利。后来农民的自由扩大,可以经商务工,也可以进城或到远地寻找工作机会。这时还要不要“承包权长期不变”?还要。但重点需要变化——长期不变的农地承包权,要包含“在承包期内有权转让”的新内容。不讲可转让,只讲“长期不变”,一定要把农民束缚在农地上,那就没有道理。讲到底,产权——包括承包权——有什么用?还不是用来保障农民的经济自由,以谋求更好的生活!


      随着改革与发展的推进,转让权对农民越来越重要。国民经济的结构变化了,农民的机会集合也发生了变化。无论如何,占人口50%的农民,只分享不足10%的农业GDP,终究是富裕不起来的。讲中国转型,首当其冲的还数农民转为城镇居民。大势不可挡,勉强去挡不但误大事,最后还是一个都挡不住。配合经济转型,最重要的制度安排就是农村各项资源的转让权。在今天的情况下,不讲允许转让、保护转让、便利转让,实在与农村的实际和农民的要求脱节。


      农村建设用地的市场化转让,受两大动力的推进。其一是靠近城镇的农村建设用地,包括分给农民的宅基地,已被卷进城镇化、工业化的大潮,大量用于出租和其他形式的转让。不再是农民自用、自建的形态,早转为事实上的经营性建设用地。所谓两亿进城农民,真正住进城市商品房的还是凤毛麟角,大量是在城乡结合部和“城中村”的集体建设用地——包括村民宅基地——上的物业落脚。因此,这块“地产”,在事实上早已进入市场经营的范畴。产出品市场化了,要素能不走向市场化吗?


      其二,政府卖地如火如荼,每日每时地刺激、开导、训练着靠近城市的农村集体也加入卖地的行列。这是“州官与百姓”权利孰重孰轻的问题,不是经济学家完全解释得了的现象。只是趋势很明白,用大禹他父亲的办法去治水,就算是权宜之计,我看也是预后不良。


      根本出路是顺应改革的内生逻辑,及时转变过时的观念,把确权的重点移向城乡一切资源和财产的转让权。在逻辑上,使用权清晰了,不等于转让权也一定清晰。但翻过来就截然不同了:转让权清楚的,其使用权一定也清楚。否则,当事人把什么转让出来呢?


      要明白,产权就是选择权。经验告诉我们,任何资源总有多种用途,保护产权其实不是保护资源本身——尤其不是按保护者的意愿去保护资源——而是保护产权的主体自由选择利用资源的权利。再上一个层面,选择不同的用途,也包括选自己用,还是取一个合适的价格转给他人去用。这也是产权的一项权利,因为在很多情况下,自用资源还不如给他人利用效率更高,取一个合适之价转让使用权,对双方和社会更有利。这也是市场经济的基础。所以不能认为,保护产权就是资源永不换手、永不转让。那样只坚持资源的自给自用,妨害分工和交易的发展,事实上永远也做不到自足,更达不到富裕。这样看,保护产权包括保护选择转让的权利。


      这些认知上,对实践有重要影响。本系列评论不断强调,事实上的转让权是一回事,获得合法保障的转让权是另外一回事。现实的难点在于合法化严重滞后。这就需要观念更新、政策更新和法律更新。好在十八届三中全会的决定,针对性很强地提出以下表述:“完善产权保护制度。产权是所有制的核心。健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。”这是下一阶段全面深化产权改革的行动纲领,也预示着要让市场在资源配置发挥决定性作用,非要在确权方面完成一场奠基性的战役。

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