贾康:贾康:对房地产税五个正面效应的看法

关键词:[经济学家] [银行保险] 浏览:1050 发布日期:2016-05-11 网页收藏

  •   近几年,我一直在研究税制改革多重目标、多重效应问题。关于房地产市场和房地产税,有以下五个关键问题值得进一步探讨。

      一、保障轨、市场轨双轨统筹

      第一,在中国方方面面都关心的房地产,及房地产相关的有效供给和整个市场体系建设运行问题之下,房地产市场如何健康发展?按我的说法,首先要把“保障轨”和“市场轨”通盘考虑,放在一起,作双轨统筹。在实际生活中,现在可越来越清晰地看到这个框架。不是简单讲市场,是要把托底的供给和市场怎样更好提供商品房、产权房等相关事情放在一个体系之内,形成统筹。这几年,决策层反复强调保障房。从棚户区改造开始推进建设,到确定年度总目标和各地任务目标,三令五申,逐步改进;从原来多达十几种的保障房形式,到现在主要归并在公租房和共有产权房上,这都是进步。

      随着城镇化及其他原因,房价节节高升,在这个过程中,需要运用经济手段形成更有效的长效调节机制。结合国际经验看中国现在的社会经济情况,应该让房地产税发挥作用。这方面当然有不同意见。任志强(微博 博客)就一直强调:从实证数据来看,美国和日本推出房产税之后,并没有改变房价上升局面,所以这个税对房价的调控、对房地产市场减少泡沫没用。对此我不同意,经济生活中有那么多变量,你仅说一个因素和另外一个运行结果,把其他变量都抛开了,不符合最基本的经济学认识和科学方法。要所有变量合在一起考虑,要问一下,为什么在复杂因素综合作用之下,日本、美国等发达经济体一定要推出住房保有环节税收?如果不推出,他们的市场会变成什么样子?这才是真问题。

      从逻辑分析可以知道:保有环节的税收,改变利益相关者的利益预期,对于供需,是促进两者走向平衡,而不是扩大之间的矛盾;是缓解矛盾,而不是扩大矛盾;是减少泡沫因素,而不会扩大泡沫因素。在供需分析上,我做过这方面的文字表述。中国未来几十年,中心区房价将呈上升曲线的基本趋势明显,保有环节的税收会使这个曲线的斜率降低一些,走势平稳一些,特别是减少大起大落的震荡因素,这就是正面效应。它除使房地产市场更健康、减少泡沫之外,还会带来其他的效应。比如中小户型的房子会成为更多人的选择,从而提高土地的集约利用程度。前期已经形成的空置房,在利益驱动之下会由持有者自主投入市场,优化市场的供需状态,提高资源配置实际效益等。从社会整体角度看,是应该肯定的,显然也有它的必要性。

      二、需有分税制财税机制匹配

      第二,结合中国经济社会转轨,我要特别强调,中国的市场经济需要有分税制财税机制匹配。上世纪90年代初南巡后确定了走市场经济之路,接着就要解决在中国怎样匹配一个间接调控体系框架。所以1994年的财税配套改革就顺理成章推出了,之后我们看到了一些正面效应。但问题是1994年改革方案是在种种条件制约下形成的,需要深化改革,慢慢淡化过渡期的一些安排,使之走向更稳定、更成熟、更符合改革意愿的制度安排。

      但是有些重要方面改革受阻。从1994年到现在,省以下体制没有真正进入分税制状态:地方税体系没有成型;基层财政困难、土地财政、隐性负债等等。这些问题在1994年以后轮番成为社会关注的重点热点。板子打在分税制身上?还是打在分税制改革受阻、改革不能真正深化上?这是重大的认识分歧,对这个分歧怎样解决,决定以后整个中国的改革思路。从这个角度,我们已做了大量工作,通过书籍、文章等论证:为什么认为这个板子打在分税制身上,是打错了地方。我国的市场运行还要跟全面开放以后国际上经济体间的竞争合作相匹配。既然看到这个大势所趋,看到全局要求,别无选择,必须把地方税体系与整个分税制体制安排通过改革推到位。而在这个方面,房地产税就是地方税体系中不可缺失的重要主力。作为地方税,它与地方政府职能向公共财政方向转变有明显的内洽性质,地方政府专心致志优化本地公共服务和投资环境,主力财源建设问题就可以一并解决了。

      三、提高直接税比重

      第三,中国整个税制结构问题。现在如果做一个通盘的考虑,明显存在着直接税比重偏低的问题。中央在十八届三中全会也提出,要逐渐提高直接税比重。中国经济社会转轨到中等收入阶段,不提高直接税比重,整个社会矛盾凸显会带来更大的压力。中等收入阶段,迫切需要在公众税收方面做出制度性回应,减少痛苦。这些年,我们社会成员纳税意识上升之后,越来越多的人在得知他们的生活消费品里实际所含的税收后,是非常愤怒的。中国现在应该讲,总体社会结构还是金字塔型的,中低收入阶层占很大比例。他们一旦知道自己吃的馒头里有税,过中秋节买的月饼里也有税,他们会很愤怒。社会要更和谐,要在种种矛盾凸显过程中度过中等收入阶段陷阱这个关键时间段,一定要有制度建设的配套。

      在这方方面面的配套中,有一个必然的选项,不是决定一切的,但却是不能不选的,就是直接税的制度建设。怎么样让直接税逐渐提高比重,以直接税置换间接税?其效应一定是降低整个社会的税收痛苦,是把原来以中低收入阶层为主体的税负,转变为更多先富起来的阶层——他们在享受资料层面也让渡利益,以直接税方式给国库做出贡献。同样是形成某种宏观税负水平,但结构变了,中低收入阶层的税收痛苦可明显降低;高收入阶层也会有税收痛苦,但是不会等价的形成,因为他们的利益让渡中痛苦程度比较低。可以说,整个社会的和谐程度是与税收分担带来税收痛苦的程度呈反比,这个关系可在学理上得到说明。这对于整个社会走向现代化、度过中等收入陷阱潜在威胁最有压力的时间段,有莫大的意义。往前大半个世纪看各国历史,大约有100个左右经济体走到中等收入阶段。然而,继续往上走,步入发达国家的寥寥无几。东方就是二战后的日本、新加坡,还有世界金融危机冲击之后真正站住脚的韩国。现在看泰国、印尼等“四小虎”,都是在泥潭里头。更典型的是拉美,100年前,阿根廷跟美国的人均GDP在同一个水平,100年后,阿根廷还在苦苦挣扎。其中可总结的教训是多方面的,但制度建设不能实质性推进,妨碍了现代化进程,是一个非常重大的原因。回到逐渐提高直接税比重问题上来,应该看到这其实不是一个局部的事情,而是一个关系到整个现代化事业的战略问题。

      从不少学者打问号,逐渐提高直接税比重的可行性思路与方案来看,现在中国有哪些直接税?可以提高哪些税的比重?企业所得税可先排除在外,不在我们说的直接税里。可认定为直接税、跟社会成员相关的,一是个人所得税,另一个是房地产税。个人所得税改革困难重重,它的操作空间怎样进一步打开,还要特别的条件配合。剩下唯一可操作的,在这轮全面改革中排得比较靠前的,就是房地产税。如果连这个事情都不能在全面改革部署中按照中央时间表在2016年与基本的财税改革配套事项同步,我对整个改革的评价不会太高。直接税比重的提升,关系到整个中国税制是不是可以提升现代化特征?是不是可以如愿在协调过程中往前推?这个事情影响非常大。

      四、“抽肥补瘦”机制

      还有第四个正面效应,就是矛盾凸显中除了“物”的视角,资源、环境方面以雾霾为代表的矛盾之外,“人”的视角上,人际关系、收入分配、财产配置、公权体系和公民、管理部门与纳税人之间的矛盾也变得突出起来。说到收入分配,中国几乎所有人都认为存在一系列非常严重的问题,事实也确实如此,总得寻求改进。收入分配改进大的方向上,尽管有种种争议,多数人还是认为要努力通过再分配手段,来遏制收入差距的扩大。房地产税在这方面,会影响社会成员的现金流,也影响财产配置的格局、走向。在这方面它的正面效应就是以“抽肥补瘦”机制,配合克服收入分配和财产配置方面的问题,来使中国整个的分配格局在凸显利益关系方面的矛盾得到更好的处理。在再分配手段中,这是不可忽视的选项。

      五、以税制的现代化

      培养国民素质

      我认为还有第五个角度,房地产税按照国际经验和中国现实,大家都认可是地方税。地方税应该配在哪些层面?首先在基层。在美国就是Local层面,在中国应该是县市。扁平化以后,县市是有实体税基的基层。财政收支关系到千家万户老百姓。如有了在基层开征的这个税,社区和地方辖区公共服务的提供,天然地就会引起大家更高程度的关注,天然地要求每个年度对这个税怎么征?钱怎么来?用到哪里去?老百姓要有充分的知情权。这也意味着整个财政改革的要求是提高透明度。透明度提高了,后边跟着的制度发展逻辑就是公众必然要有质询权、建议权、监督权。在这一套制度安排越来越有水平的情况下,就实现了人民群众“当家作主”的公共资源配置的决策权。这是在国家治理现代化、整个国家社会生活现代化中,以税制的现代化来配套。

      可以设想,在提高资金使用效率方面,房地产税会产生很好的示范效应。一旦这个税运行,老百姓都关注,地方政府层面必须说清楚这个税总体的规则,在每一年度辖区与之相关的所有细节。十八届三中全会已明确要求加快房地产税立法。立法是大框架,它是充分透明的。一旦进入人大立法程序,一定会征求社会方方面面的意见。而且我估计征求意见数量一定会创造新的纪录,一定会有各种不同意见激烈碰撞和争执。引导理性讨论,就是在培养国民素质、提高文明程度过程中,大家“走向共和”、讲道理、寻求最大公约数。在社区、辖区层面,房地产税天然地和千家万户的利益联系在一起。

      我在美国做访问学者有特别深的印象,房地产税是他们地方政府的第一主力税种。我翻了不少具体的预算材料,比重高的可以到80%多,有的地方突破90%,低的也高于40%。这个税怎么征?通常情况下在地方预算编制过程中,有听证会,有公众意见的较充分的表达。很多情况下,就是把这个年度里各种各样的收入都算清楚后,对应当年必要的支出,看还缺多大一块,按照缺口倒算出一个当年的房地产税的税率。这个过程大家一起讨论,一起监督,自然能更多应对公众意愿,对应我们所说的“取之于民,用之于民”的税收宗旨。

      通过规范公共选择程序,确定具体辖区里这个年度按什么税率征收,税率确定以后,通行情况是在网上具体披露,收税后,给纳税人一个清晰的通知:“感谢您在本年度为我们这个辖区贡献了多少财产税?您贡献的税收里边百分之多少(小数点后边都有)用于我们当年辖区内的教育;多少用于绿化;多少用于道路桥梁建设……”一清二楚,这个清单每年要给纳税人交代到位。这样一个运行状态,既保证了长效机制,同时又是一个民主化、法治化的高绩效、高公信力运行状态。

      这第五个方面的正面效应在中国有特别大的意义,是解决中国在必然要走向现代社会的政治文明这个概念下,久久苦于不能正面设计一个政治体制改革全面、正面切入的方案,但又必须完成这样一个历史进步。十八届四中全会已经说到全面法治化。法治下边是什么?就是民主政治。民主法治这种政治文明、这种“走向共和”的制度安排,它的催化剂至少在可以预见的中国未来很长一段时间里,就要来自我们现在看起来千难万难要推出的房地产税。这个意义是非常重大的,实际已经把前面四个正面效应,从经济领域上升到整个经济、社会、行政、政治领域。培养中国人“走向共和”的国民素质,在上世纪第一件大事——辛亥革命发生以后,就被人们明确指出了。100多年后,这条路仍确实非常有难度,现在任何积极因素、正面效应都非常值得珍惜,对中国整个完成经济社会转轨、走向现代化,有重要意义。

      前边所说的五个角度,都是房地产税的正面效应。光讲上述哪一点,都像盲人摸象,摸到一个局部。五个方面合在一起,丰满得多,更看得出来房地产税制度建设的必要性。

      (作者为华夏新供给经济学研究院院长)

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