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周其仁 著名讲师
北京大学中国经济研究中心教授
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周其仁:周其仁:改革,为什么那么难?

关键词:[经济学家] 浏览:2015 发布日期:2016-06-07 网页收藏

  • 中国改革的时间,其实比“计划经济”持续的时间长。因为计划经济从第一个五年计划开始,中途遇到“大跃进”等非正常时期,所以,真正的计划经济也就20年。但是,改革这个计划经济,从1978年到现在,却已经30多年了。

       中国的经济改革,在重要领域、关键环节,希望在2020年取得卓越成绩,这个事情本身有没有道理?为什么那么难改?这个问题,我到现在也没有完整的答案,但我最近在土地产权制度上有一个发现,对“讨论未来30年”可能有点帮助。

       我们现在要改变的一些东西,其实是在改革过程当中形成的,不是计划经济时代就形成的。这提醒我们,在下一轮改革当中,不要来来回回改。

       我最近发现一个问题,2.3亿人口不在户籍所在地,是流动的,这是改革开放30年最重要的成果。现在,2.7亿的人住在城镇,不在户籍所在地,这种人口流动带来了很多问题。

       我最近在上海访问了一些“去上海打工的农民”,其中一些时间比较长的,7年没回家,一家老小全呆在上海。那么,他们老家的房产、宅基地,能不能盘活?

       从常识看,这个问题很好解决。你在外地不踏实,就留着老家的宅基地,你在外地如果站住脚,你就可以卖掉它。但是,在我们国家,已经在城里落下脚的农民,在老家的宅基地是一个很大的数目。在我看,这是很简单的经济问题,你愿意留就留,你愿意租给别人住就租给别人,你愿意卖就卖。

       但在,在我们国家,这么简单的事情,得不到解决。我觉得,有两个原因:

       第一,1998年土地管理法修订的时候,加进去这么一条:农村集体的土地不得转让、出让、出租用于“非农建设”。土地可以转,但是转出去的土地不能用于非农建设。但农民的宅基地,本来就是住宅,不是农业用地,当然住宅里的农民可以从事农业。这个条件一加,好多能转让的土地就转不成。

       第二,1999年国务院办公厅的文件中,有那么一条:农村村民的宅基地和宅基地上的房屋,不得转给本村以外的人。这个“村”有两个解释,小的生产组或是大一点的行政村。2008年城乡住建部发的“城乡房屋登记条例”里规定,如果农民的房屋转给他人,非组织成员不予以办理,不可以登记和过户。这两条,就把很多资源再组织、再利用的机会卡住。

       那么,现在这次(土地)改革,关键在于,农民的宅基地和房子能不能抵押?能不能流转?这两个关键障碍,不是计划经济时代的产物,而是1998年和1999年国家部署重庆、成都(土地)改革试点区时留下的。

       1998年以前,是什么样子?1998年以前,在“农村土地转让还是不转让”这个问题上,曾经有一个很大的宪法修正案,其中一条是“私营企业合法”,经验证明,这一条是非常重要的。第二条是,规定中华人民共和国的土地,国有土地、集体土地,不能买卖、租赁、转让和出让。

       但第二条,到1998年就不行了,因为它脱离了实际。也就是说,外资来了,办厂必须有土地,但这块地什么性质?所以,当时就部署调研,把“所有权”和“使用权”分开,“所有权”不能转让,但可以把土地批租给市场,这个租期可以无限使用,这也让国家得到大发展。我们通过“使用权转让”,解决了外商进中国落地的问题。

       1988年的修正,在原来法律上加了一条“土地使用权可以依照法律规定转让”。这是1988年修正案的第二条,宪法的措词叫“土地使用权可以依法转让”。

       中国的土地就两种,国有土地和集体土地。如果按照法制的原则,国有土地可以转让,集体土地也可以转让,这才叫平权。但是,宪法就说“土地使用权可以转让”。1988年年底,《土地管理法》做了相应调整,明确指出,农民土地和集体使用的土地可以转让,但转让的具体办法,由国务院指定。

       两年过去以后,1990年国务院颁布了“城镇国有土地转让新条例”。但是,到今天为止,再没有颁布“集体土地转让”这一条,这个“分岔”岔开了。政府的地是可以卖的,“使用权”可以40年、50年、70年地批租给市场,这个改革,对中国的土地资源利用起了很积极的作用。但是,政府获得土地时,农民的土地跟政府之间,还是一个“征用”和“被征用”的关系,没有把“市场机制”引入政府环节。我们很多问题、矛盾,比如资源配置问题,群体事件,其实都跟这个“分岔”有关。

       宪法规定,国务院制定一个条例,然后让它可以依照法律转让。但是,城镇的“土地转让条例”出台了,农村的照样没有出台。隔了十年以后,出了《土地管理法》的修订,农民集体土地不得转让、出租、买卖用于非农建设。

       这个事情,现在倒过来看,我就不断反省:98年(土地管理法)修订的时候,干嘛不发表意见?这条法一写,农村土地就没法转让了。

       我们国家,现在很有意思,改革必须试验而且很谨慎,可当年“否定性条例”加进去的时候,并没有经验支持,怎么没经过试验?所以,我觉得,要好好思考改革本身当中的一些学问。

       我想,面对未来30年的时候,要把“我们中国人组成社会的基本游戏规则”奠定下来,不要来回变,在这个基础上,把剩下的精力,用来对付千变万化的市场。真正应该担心的是,妨碍经济发展的要素,其实,就在改革过程当中发生。


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